О ходе реформы технического регулирования

05.07.2009

Реформа технического регулирования является необходимым условием конкурентоспособности российской экономики.

Безопасность продукции – это один из важнейших элементов конкурентоспособности продукции, без наличия которого, продукт вообще не может быть выпущен в обращении на территории Российской Федерации.

Государству необходимо создать условия и стимулы для активизации отечественных производителей для постоянного повышения качества и конкурентоспособности российской продукции.

Создание таких условий невозможно без эффективной системы технического регулирования в Российской Федерации, которая обеспечивает многовариантность выбора технических решений, не создавая при этом необоснованных ограничений и не оказывая на бизнес излишнее административное давление.

Эффективная система технического регулирования предполагает:

• во-первых, установление ясных, однозначных и выполнимых обязательных требований к продукции, обеспечивающих ее безопасность.
• во-вторых, снижение административных барьеров, связанных с проведением оценки соответствия продукции установленным требованиям безопасности.

Одной из важных задач технического регулирования является поиск сбалансированного подхода между установлением обязательных требований для обеспечения безопасности продукции и при этом создание условий для повышения качества и конкурентоспособности.

Существующая законодательная база в области технического регулирования, основанная на Федеральном законе «О техническом регулировании», на сегодняшний день позволяет в полной мере проводить необходимый комплекс мер по реализации реформы технического регулирования.

Стандартизация

В целях повышения качества и конкурентоспособности отечественной продукции значительную роль играют стандарты разного уровня, являющиеся эффективным инструментом применения оптимальных решений, новых знаний и технологий в различных отраслях и сферах деятельности.

Стратегической задачей применения национальной системы стандартизации является повышение качества и конкурентоспособности продукции. Для решения этой задачи предстоит существенно увеличить уровень гармонизации национальных и международных стандартов.

Анализ показывает, что к 2010 году уровень гармонизации должен быть увеличен до 40%, чему в немалой степени будет способствовать реализация «Перспективной программы развития национальных стандартов, обеспечивающих их гармонизацию с международными стандартами в научно-технической и производственных сферах», подготовленной по поручению Совета Безопасности Российской Федерации. Однако в настоящее время увеличение показателя обновления фонда стандартов составляет от 3 до 7% ежегодно.

Продолжается работа по реструктуризации и активизации работы технических комитетов.

Предстоит продолжить гармонизацию структуры ТК и их специализации с комитетами ИСО/МЭК. Минпромторгом России проведена работа по обеспечению представительства заинтересованных федеральных органов исполнительной власти в составах Технических комитетов по стандартизации.

В настоящее время Российская Федерация участвует в работе 515 Технических Комитетов/Подкомитетов в статусе активного (полноправного) - члена ИСО (P-member), в 89 ТК/ПК ИСО имеет статус наблюдателя (O-member). На Российскую Федерацию возложены обязанности по ведению секретариатов 8 подкомитетов ИСО.

Россия является активным членом Международной электротехнической комиссии (МЭК), в которую входят 69 стран. В настоящее время Россия участвует в работе 143 ТК/ПК МЭК.

Однако, необходима дальнейшая активизация участия Российской Федерации в работе Международной организации по стандартизации (ИСО) и Международной электротехнической комиссии (МЭК).

Предстоит расширить диалог России с европейскими организациями по стандартизации (СЕН, СЕНЭЛЕК и ЕЭК ООН).

Для достижения целей стандартизации необходимо повысить роль государства в развитии национальной системы стандартизации, расширить практику применения национальных стандартов в решении государственных задач, путем включения вопросов стандартизации в реализуемые и разрабатываемые федеральные и ведомственные целевые программы, а также в систему закупок для государственных нужд.

В настоящее время в установленном порядке принято 8 технических регламентов, 5 из которых разработаны в инициативном порядке.

Вступили в силу 6 технических регламентов, для 3 из которых разработаны необходимые для реализации нормативные акты, предусмотренные положениями Федерального закона «О техническом регулировании»:

1. Постановление Правительства Российской Федерации от 12 октября 2005 г. № 609 «Об утверждении технического регламента «О требованиях к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации, вредных (загрязняющих) веществ»;
2. Постановление Правительства Российской Федерации от 27 февраля 2008 г. № 118 «Об утверждении технического регламента «О требованиях к автомобильному и авиационному бензину, дизельному и судовому топливу, топливу для реактивных двигателей и топочному мазуту»;
3. Федеральный закон от 12 июня 2008 г. № 88-ФЗ «О техническом регламенте на молоко и молочную продукцию»;
4. Федеральный закон от 24 июня 2008 г. № 90-ФЗ «О техническом регламенте на масложировую продукцию»;
5. Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности»;
6. Федеральный закон от 27 октября 2008 г. № 178-ФЗ «Технический регламент на соковую продукцию из фруктов и овощей».

Не вступили в силу 2 технических регламента:

1. Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. № 268-ФЗ «Технический регламент на табачную продукцию»;
2. Постановление Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2009 г. № 307 «Об утверждении технического регламента «О безопасности продукции, предназначенной для детей и подростков».

В целях реализации принятых технических регламентов, положения Федерального закона «О техническом регулировании» предусматривают:

Утверждение Правительством Российской Федерации:

1. Перечня национальных стандартов, содержащих правила и методы исследований (испытаний) и измерений,

А в случае отсутствия указанных национальных стандартов: 2. Правила и методы исследований (испытаний) и измерений.

3. Список товаров (продукции) в целях таможенного оформления.

4. В соответствии с решением Правительственной комиссии по техническому регулированию, проект постановления Правительства Российской Федерации определяющий орган по аккредитации по соответствующему техническому регламенту.

Утверждение федеральными органами исполнительной власти:

Сводов правил (при необходимости).

Утверждение Ростехрегулированием:

Перечень национальных стандартов и (или) сводов правил, которые применяются на добровольной основе для соблюдения требований технических регламентов.

Минпромторгом России разработан проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании», согласованный со всеми заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.

Указанный законопроект подготовлен в целях:

• повышения энергетической эффективности объектов технического регулирования;
• сближения норм Федерального закона «О техническом регулировании» с положениями Соглашения Всемирной торговой организации по Техническим барьерам в торговле;
• обеспечения эффективной реализации принимаемых технических регламентов.

В целях исполнения Указа Президента Российской Федерации от 4 июня 2008 г. № 889 «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики» законопроектом предусматривается дополнить:

• пункт 1 статьи 6 Закона «О техническом регулировании» соответствующей целью принятия технических регламентов;
• пункт 3 статьи 7 Закона положением о необходимости содержания в техническом регламенте требований, направленных на повышение энергетической эффективности объектов технического регулирования.

Данные изменения позволят при разработке проектов технических регламентов учитывать требования, направленные на повышение энергетической эффективности, а также возможные социально-экономические и иные последствия их принятия и реализации во всех сферах деятельности, в том числе направленных на создание энергоэффективной экономики страны.

Законопроект внесен Правительством Российской Федерации в Государственную Думу, рассмотрен и принят в первом чтении 24 июня 2009 г.

Предложенные изменения играют важную роль в реализации реформы технического регулирования, но не являются исчерпывающими.

Анализ действующего законодательства Российской Федерации выявил отсутствие ответственности юридических и физических лиц за нарушение требований технических регламентов. По мнению Минпромторга России, необходимо внесение соответствующих изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающих установление ответственности за нарушение требований технических регламентов, а также за нарушение правил обязательного подтверждения соответствия.

В целях повышения эффективности реализации реформы технического регулирования необходимо качественное улучшение взаимодействия на регулярной основе по вопросам технического регулирования с бизнес-сообществами, общественными объединениями и ведущими научными организациями.

В настоящее время создано 5 межотраслевых советов по техническому регулированию:

• в нефтегазовом комплексе
• в строительной отрасли
• в химической промышленности
• в металлургии
• в области информационных технологий.

По мнению Минпромторга России целесообразно рассмотреть возможность создания Межотраслевых советов:

• в медицинской промышленности и здравоохранении;
• агропромышленном комплексе;
• энергетическом комплексе;
• лесотехнической промышленности;
• машиностроительном комплексе;
• в области приборостроения;
• в легкой промышленности;
• в электротехнической промышленности.

В этой связи целесообразно возобновить в новом качестве работу Совета по техническому регулирования при Минпромторге России с участием представителей бизнес-сообществ, общественных объединений и ведущих научных организаций.

Основными задачами Совета будут являться выработка предложений по:

• механизмам, обеспечивающим эффективность системы допуска продукции на рынок, инспекционного и рыночного контроля (надзора);
• совершенствованию законодательства о техническом регулировании;
• формированию целевой программы разработки технических регламентов и национальной программы стандартизации.

Минпромторг России осуществляет нормативно-правовое регулирование в сфере технического регулирования, обеспечивает исполнение организационных мероприятий по разработке и реализации Программы, которая ежегодно уточняется.

Повышен уровень межведомственного взаимодействия.

Программа разработки технических регламентов в новой редакции содержит 17 первоочередных технических регламентов, указанный в пункте 1 статьи 9 ФЗ «О техническом регулировании». В соответствии с решением Правительственной комиссии по техническому регулированию от 13 февраля 2009 года, 4 из них определены как приоритетные:

«О безопасности лифтов»

«О безопасности пищевых продуктов»

«О безопасности зданий и сооружений»

«О безопасности строительных материалов и изделий».

Сформированы и соблюдаются графики мероприятий, что позволило упорядочить процесс разработки регламентов и повысить уровень оперативности управления процессом выполнения Программы.

Совершенствование методов мониторинга и контроля хода реализации Программы позволило улучшить исполнительскую дисциплину и обеспечить:

• внесение в 2009 году 4 проектов технических регламентов в Правительство Российской Федерации,
• 4 проекта технических регламентов внесены в Государственную Думу,
• 2 проекта находятся на завершающей стадии согласования,
• 3 – на стадии согласования с федеральными органами исполнительной власти,
• 3 – на стадии разработки,
• 1 проект находится в высокой степени готовности.

Достижение эффективного и существенного ускорения работ по принятию технических регламентов может быть достигнуто:

• при обеспечении систематизации и комплексного подхода при уточнении Программы с учетом технических регламентов, разрабатываемых вне утвержденной Программы;
• совершенствовании мониторинга и координации, нормативно-правовой и методической базы разработки технических регламентов;
• повышении ответственности федеральных органов исполнительной власти, ответственных за внесение проектов технических регламентов; обеспечении подготовки документов, необходимых для их вступления в силу.

На данном этапе Программа реализуется 16 федеральными органами исполнительной власти, 6 из которых выполняют функции государственных заказчиков.

Усилена работа по экспертному рассмотрению ТР, предусмотренному в соответствии с пунктом 9 статьи 9 Закона. В 2008 г. Минпромторгом России проведены заседания экспертных комиссий по 8 программным ТР и по 10 ТР разработанным в инициативном порядке, то уже за первое полугодие 2009 г по 8 ТР, предусмотренным Программой и Перечнем и по 5 инициативным ТР. В составы экспертных комиссий с 2008 года включаются представители РСПП, ТПП, Деловой России, Опоры России, страхового сообщества, ведущих научных организаций. На заседаниях экспертных комиссий, созданных Минпромторгом России. В материалах представлена информация о результатах рассмотрения в 2008 году проектов ТР.

Энергосбережение и энергоффективность в отраслях промышленности.

Внесение изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании» в части энергоэффективности обусловлено в том числе и тем, что в настоящее время вопрос энергоэффективности и энергосбережения входит в число основных тем обсуждаемых мировым сообществом.

Для России решение проблемы энергоэффективности особенно актуально, поскольку наша страна имеет весьма высокую удельную энергоемкость экономики, превышающую вдвое аналогичный показатель в США, в 2,3 раза - в целом по миру и в 3 раза - в развитых странах Европы и в Японии.

Решающим направлением решения этой проблемы может быть эффективное энергосбережение и в сфере потребления за счет существенного повышения эффективности использования энергоресурсов и в сфере непосредственно топливно-энергетического комплекса через снижение издержек производства, что позволит высвободить и перераспределить энергоресурсы и финансовые потоки в промышленности, энергетике, в сельском и жилищно-коммунальном хозяйстве, на транспорте.

Существующий потенциал энергосбережения составляет 410-430 млн. т.у.т., или около 40-45% текущего потребления энергии, из них:

• в промышленности – 59,3 млн. т.у.т.;
• в транспорте – 54,7 млн. т.у.т.

Решение вопросов энергоэффективности может быть осуществлено через внедрение новых технологий и модернизацию существующих производств, что позволит к 2030 году снизить энергоемкость ВВП России более чем на 60,0% по сравнению с 2005 годом.

Для обеспечения повышения энергоэффективности в части технического регулирования предусмотрено внесение изменений в Закон и реализация ряда программных документов (стратегий развития).

Например, в области базовых отраслей машиностроения при выработке электрической и тепловой энергии планируется повысить энергоффективность и обеспечить энергосбережение первичных энергоресурсов (нефть, газ, твердое топливо) за счет внедрения новых технологий, которые позволят:

• повысить КПД выработки электроэнергии до 58%;
• сократить расходы условного топлива на 40-60% т.у.т./кВт.ч.;
• увеличить использование низкосортных видов топлива в энергетическом балансе.

Министерством реализуются проекты направленные на создание новых технологий и конкурентоспособных образцов оборудования для энергетического, тяжелого и транспортного машиностроения.

В качестве потенциала снижения энергоемкости можно отметить такие отрасли как холодильная промышленность и светотехника.

На заседании Правительственной комиссии по техническому регулированию 13 февраля 2009 года одобрен Перечень разработки технических регламентов, включающий 43 наименования технических регламентов. Ряд из них находится в высокой степени готовности. Федеральным органам исполнительной власти поручено обеспечить разработку технических регламентов, предусмотренных Перечнем.

3. Аккредитация органов по подтверждению соответствия.

В настоящее время в Российской Федерации приняты первые технические регламенты, реализация которых затруднена без разработки и внедрения соответствующей системы аккредитации, включая определение порядка ее осуществления.

Практика применения ранее действовавшего Закона Российской Федерации от 10 июня 1993 года № 5151-1 «О сертификации продукции и услуг» выявила ряд серьезных проблем:

• множественность органов по аккредитации (10 федеральных органов исполнительной власти) не позволяла создать единую систему аккредитации и контроля подтверждения соответствия обязательным требованиям;
• отсутствие четких критериев аккредитации привело к существенному снижению требований к органам по подтверждению соответствия и низкому уровню контроля качества и безопасности продукции при допуске на рынок;
• отсутствие предпосылок для признания российской сертификации иностранными сертификационными центрами.

В соответствии с пунктом 3 статьи 31 Закона порядок аккредитации органов по сертификации, выполняющих работы по подтверждению соответствия, а также перечень органов по аккредитации определяется Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 г. № 163 утверждено Положение об аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия (далее – Положение), которое устанавливает правила аккредитации органов по сертификации, выполняющих работы по подтверждению соответствия, в целях подтверждения их компетентности, обеспечения доверия изготовителей, продавцов и приобретателей к их деятельности и создания условий для признания результатов этой деятельности. Также, в соответствии с указанным Положением, орган по аккредитации осуществляет инспекционный контроль в форме плановых и внеплановых проверок.

В связи с чем, действующие на территории Российской Федерации нормативные правовые акты, регулирующие и регламентирующие отношения в части ответственности организаций, осуществляющих работы по подтверждению соответствия требованиям технических регламентов, в настоящее время являются достаточными.

РСПП, а также другие объединения предпринимателей предлагают создать национальный орган по аккредитации на базе Федерального агентства по техническому регулированию (с условием исключения из компетенции последнего и передаче в ведение другого органа власти функции по контролю (надзору)) или в форме автономного учреждения (некоммерческого партнерства).

Предполагается, что Национальный орган по аккредитации объединит всю систему аккредитации в Российской Федерации и станет исключительным представителем такой системы за рубежом.

Внедрение предложенной системы потребует введения в проекты ТР дополнительных требований к органам по подтверждению соответствия.

Считаем целесообразным дальнейшее обсуждение предложений и проведение анализа проекта с участием экспертов федеральных органов исполнительной власти и предпринимательским сообществом.

Анализ отечественного опыта проведения аккредитации и сертификации выявили высокую коррупционную составляющую совмещения федеральными органами исполнительной власти функций по решению вопроса о допуске продукции на рынок и одновременному осуществлению государственного контроля (надзора) за оборотом такой продукции на рынке.

Недостатки существующей системы допуска продукции на рынок Российской Федерации:

• множественность, разрозненность и несогласованность действий существующих систем обязательной сертификации, наличие конфликта компетенций,
• отсутствие взаимного признания результатов оценки соответствия разных систем,
• отсутствие единого информационного поля в сфере аккредитации, в т.ч. отсутствие единого реестра органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров),
• отсутствие признания за рубежом результатов российской системы оценки соответствия.

Подводя итоги, следует отметить:

1. Техническое регулирование оказывает существенное влияние воздействие на разные аспекты конкурентоспособности, играет значительную роль в модернизации экономики, переходе на инновационный путь развития.
   В настоящее время созданы все предпосылки, позволяющие реализовать реформу технического регулирования при условии работы федеральных органов исполнительной власти, бизнес-сообществ, научных и других заинтересованных сторон.
2. При разработке технических регламентов целесообразно учитывать их влияние на качество и конкурентоспособность.
3. Снизить возможное негативное воздействие устаревших норм на инновационное развитие промышленности можно путем активного участия в деятельности по разработке и внедрению технических регламентов бизнес-сообществ, общественных объединений, экспертов и других заинтересованных лиц.
4. Обеспечить снижение издержек и повышение конкурентоспособности экономики можно путем более эффективного использования технических регламентов, документов по стандартизации, гармонизированных с международными нормами и обеспечивающих более эффективное применение требований технических регламентов и их исполнение.

Предложения:

1. Внести изменения в действующее законодательство о техническом регулировании в части:

• создания единой системы оценки соответствии, в том числе единого реестра органов по оценке соответствия, выданных сертификатов и зарегистрированных деклараций соответствия;
• определения конкретных критериев аккредитации органов по подтверждению соответствия;
• формирования условий, направленных на международное признание российской системы сертификации продукции, для снижения барьеров во внешней торговле для российских производителей.

2. Минпромторгу России во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, РСПП, ТПП, Опоры России, Межотраслевыми советами создать координационный совет по техническому регулированию для:

• выработки предложений по совершенствованию законодательства и системы технического регулирования;
• формирования целевой программы разработки технических регламентов;
• подготовки предложений по формированию национальной программы стандартизации.

3. Сконцентрировать усилия федеральных органов исполнительной власти, общественных объединений, депутатов Государственной Думы на доработке и принятии первоочередных технических регламентов в 2009 году.

Интеграционные процессы.

Активизировано участие в формировании и деятельности рабочих органов ЕврАзЭС и Таможенного союза 29 апреля 2009 г. состоялась рабочая встреча представителей Минпромторга России с Генеральным секретарем ЕврАзЭС Т.А. Мансуровым и заместителем Генерального секретаря ЕврАзЭС, ответственным секретарем Комиссии таможенного союза С.Ю. Глазьевым, по итогам которой согласованы позиции по выполнению решений Межгосударственного Совета ЕврАзЭС о гармонизации технических регламентов.

В Секретариат Интеграционного Комитета ЕврАзЭС направлены предложения по внесению изменений в График разработки первоочередных технических регламентов ЕврАзЭС и предложения по составам российских частей рабочих групп, а также представлены 18 проектов технических регламентов для использования в качестве основы для разработки соответствующих технических регламентов ЕврАзЭС.

Завершается формирование российских частей рабочих групп по разработке и согласованию проектов технических регламентов ЕврАзЭС.

Обеспечено участие российских экспертов, в том числе представителей промышленности, в заседаниях рабочих групп по разработке проектов технических регламентов ЕврАзЭС. «Безопасность лифтов» и «О безопасности зерна». Планируется участие российских экспертов в заседаниях рабочих групп по разработке проектов технических регламентов ЕврАзЭС «Безопасность низковольтного оборудования» и «Требования к бензинам, дизельному топливу и мазутам», назначенных на последнюю декаду мая 2009 г.

В целях повышения эффективности дальнейшей работы считаем целесообразным закрепить ответственность за разработку технических регламентов ЕврАзЭС за конкретными федеральными органами исполнительной власти согласно приложению, при этом координирующую роль возложить на Минпромторг России.

Проводится работа по подготовке

• Комплекса мер по формированию договорно-правовой базы по обеспечению свободного обращения продукции, подлежащей обязательной оценке (подтверждению) соответствия, на единой таможенной территории таможенного союза и созданию системы санитарного, ветеринарного и карантинного фитосанитарного контроля на внешней границе таможенного союза.
• позиции Таможенного союза по вопросу присоединения единой таможенной территории Таможенного союза к Всемирной торговой организации.